Nova fase

Concessões se preparam para nova fase de expansão, com operações subsidiadas pelo governo e perspectivas de concessões em área urbana

Revista Grandes Construções: Como o senhor analisa o avanço do setor desde a implementação da primeira concessão rodoviária até aqui?

Moacyr Servilha Duarte: O Programa de Concessão nasceu como necessidade. A partir dos anos 80, os recursos do Fundo Rodoviário Nacional foram sendo desviados para outras funções, para outros setores, e com isso o setor de infraestrutura rodoviária, que dependia de verbas do orçamento e sofria uma disputa muito grande com outros setores, acabou ficando em segundo plano. Foi então que a partir de 1997, na época do governo Sarney, começaram as primeiras iniciativas para o lançamento das concessões rodoviárias, até a aprovação por decreto. Mas o final do governo foi tumultuado e somente em 1993 foi feita a primeira licitação, da Ponte Rio Niterói, assinada somente em 1994.

GC: A partir desse processo foi mais fácil?

Moacyr Servilha Duarte: Em 1995 foi assinada a concessão de mais quatro rodovias federais e em 1998 finalmente foram criados os programas estaduais. Entre 1995 e 1996 o Brasil ganhou um total de sete concessões. Depois, em 1998, seriam implantados finalmente os programas federais. Em 1999 chegamos a 30 concessões. Hoje chegam a 53. Existem concessões em nove estados: Rio Grande do Sul, Santa Catarina, Paraná, São Paulo, Rio de Janeiro, Espirito Santo, Minas Gerais, Bahia, Pernambuco, totalizando mais de 15 mil km.

GC: Hoje o setor está consolidado?

Moacyr Servilha Duarte: Com toda certeza. De vez em quando tem alguma tentativa de retrocesso, inclusive com um viés eleitoral. Porque é muito fácil para o político ser contra o pedágio para tentar conquistar voto. O que temos visto é que o pedágio, apesar de muito citado nas campanhas, nas eleições majoritárias não é fator decisivo.

GC: Sempre existe uma certa crítica em época eleitoral e o setor enfrentou problemas relacionados a política de governos.

Moacyr Servilha Duarte: Tivemos problemas no Paraná e no Rio Grande do Sul. Nesse último caso, o próprio governo que implantou o programa foi quem criou o problema. Uma coisa é você ter uma idéia em tese de como funciona uma operação, outra é como ela funciona na prática. É aí que surgem as dúvidas. Mas no estado de São Paulo, assim como nas concessões do governo federal, nunca ocorreu nenhum problema.

GC: E a que o senhor credita os problemas que ocorreram em alguns estados?

Moacyr Servilha Duarte: Acredito que foram episódios isolados. A meu ver, o maior reconhecimento do sucesso das concessões está na pesquisa da Confederação Nacional dos Transportes (CNT), que mostra que as rodovias concedidas estão entre as melhores do ranking em qualidade, e dentre estas destacam-se as rodovias de São Paulo. Isso não se deve somente às concessões, mas é reflexo da maneira como o estado historicamente vê esse investimento e encara a importância de suas rodovias. Por isso é um setor que está consolidado no estado como um dos principais índices de investimentos.

GC: A posição das concessionárias é difícil, porque ela está constantemente sendo avaliada pelo usuário?

Moacyr Servilha Duarte: Muitas vezes o usuário público acha que rodovia é só fazer o investimento, ele não percebe a importância de operar, manter a sinalização e a estrada limpa, prestar socorro.  Mas é importante destacar que as concessionárias aplicaram na operação da rodovia, em manutenção, relativamente o valor que investiram na concessão. Este é fator decisivo do programa: as concessionárias recuperam a estrada e as mantêm recuperadas. Antes o governo recapeava e voltava depois de 10, ou 15 anos. As concessionárias, por sua vez,  são uma empresa de propósito especifico, estão focadas em cuidar daquele trecho, e efetivamente fazem isso. A empresa faz a sinalização, realiza a drenagem, a limpeza da via, enquanto o governo teria uma restrição de ordem orçamentária para fazer isso.

GC: A dificuldade governamental também está na dimensão da malha.

Moacyr Servilha Duarte: Hoje o governo federal tem 60 km de rodovias. Isso exige que se tenha uma boa gestão, uma gestão eficaz. E não é só competência, pois o pessoal do Dnit é muito competente. Mas é inviável ter uma estrutura centralizada para administrar de Brasília 60 mil km. A diferença da concessão é que cada concessionária cuida do seu trecho. O dinheiro arrecadado naquele contrato não pode ser desviado para outro. E depois de 15 anos de contratos de concessão, pode-se dizer que o modelo deu muito certo. A pesquisa da CNT demonstra isso.

GC: Quais são os modelos de concessão praticados?

Moacyr Servilha Duarte: Nós temos três tipos de concessão. A concessão comum, adotada praticamente em quase todas as concessões em operação no país, que é aquela vinculada somente à receita do pedágio. Existem duas outras em operação, que funcionam como Parceria Público Privada (PPP). Ou seja, uma parte da receita vem de subsídio do governo. Hoje não existe no país muitas possibilidades para haver a concessão comum. Eu não vejo cenário para isso, como foi no passado. Claro que ainda existe alguma coisa, algum espaço, mas pequeno. Estão sendo feitos estudos sobre algumas rodovias federais, em SP, Minas Gerais. Mas certamente não existe mais muito espaço para se lançar as concessões que dependam somente da receita do pedágio, para concessão comum.

GC: E que tipo de proposta pode ser adotada?

Moacyr Servilha Duarte: O que existe atualmente é a oportunidade para aquelas concessões patrocinadas, aquelas que dependem de algum subsídio do governo para ter uma tarifa que seja aceitável pelo usuário. Elas representam o próximo passo no âmbito das concessões. Nesse caso, há um grande caminho que pode ser desenvolvido, sem dúvida. E a terceira modalidade seria a concessão administrativa, em que o governo contrata uma concessionária que opera a rodovia sem cobrar pedágio, com a operação paga pelo governo. Esse é um modelo que também está sendo estudado.

GC: Seria uma maneira de deslanchar obras de manutenção com maior velocidade?

Moacyr Servilha Duarte: Na verdade seria uma espécie de Contrato de Restauração e Manutenção de Rodovias (Crema) com prazo mais longo, de 10/15 anos. Está havendo um entendimento nesse sentido. O governo federal está estudando um programa grande de concessões administrativas dentro deste modelo.

Ou seja, a participação da iniciativa privada na infraestrutura rodoviária ainda tem espaço para a concessão comum de maneira reduzida, e tem espaço bem maior para as concessões administrativas, ou aquelas mistas, como a da Br 250, a rota dos coqueiros em Pernambuco. Com isso a iniciativa privada vai fazer investimento, vai operar, para receber total ou parcialmente do usuário ou do governo.

GC: Esse novo modelo de proposta leva em conta questões econômicas e regionais?

Moacyr Servilha Duarte: Sim. Isso tem a ver com as condições locais e, obviamente, com as diferenças econômicas regionais. Evidentemente tem local que requer muito investimento e não tem tráfego suficiente, exigindo uma tarifa muito alta, que não seria aceita pelo usuário. Então o governo faz uma concessão, com subsídio parcial, e a concessionária cobra pedágio.

O importante para o governo é ter a iniciativa privada com capacidade de gerenciamento para operar essas rodovias. A concessionária faz o investimento e o governo paga a operação ao longo do contrato. O ideal será um modelo de gestão privado mas com aporte de recursos do governo.

GC: Quais foram as piores ou melhores experiências para o setor?

Moacyr Servilha Duarte: A pior experiência sem dúvida foi a do Rio Grande do Sul. O próprio governador que implantou, depois de perder a eleição, não cumpriu algumas etapas. Em seguida assumiu Olívio Dutra, que era da oposição e cujo discurso era baixar tarifa, criando uma série de problemas. Depois as questões se acomodaram, ele negociou parcialmente, mas os governos subsequentes não conseguiram recompor o programa, que ficou esfacelado. E o contrato era só de 15 anos. Finalmente a governadora que sucedeu Dutra tentou consertar mas dependia de acordo com o governo federal para prorrogar os contratos. Houve um impasse devido à existência de rodovias federais, e a governadora resolveu devolver as rodovias estadualizadas para o governo federal. Ou seja, por fatores políticos, a concessão ficou sem cobrar pedágio um ano e meio e isso prejudicou o contrato.

GC: No Paraná também houve dificuldades?

Moacyr Servilha Duarte: No caso do Parana, o próprio governador Jaime Lerner, que implantou, depois criou problemas. Mas o caso foi para a justiça e os contratos foram repostos. O governador Requião tentou baixar as tarifas mas perdeu na Justiça. Mas pode-se dizer que o programa do Paraná está com o contrato estabilizado. Claro que precisa de um aperfeiçoamento, mas acho que agora está para ser feito. Também teve um problema no Espírito Santo. O governador não quis dar reajuste da ponte e isso criou um problema. A questão está na Justiça. No estado de São Paulo nunca houve tentativa de prejudicar o programa. E os políticos que fizeram campanha dizendo que iam alterar o pedágio, como o Paulo Maluf, em1998, não se elegeram.

GC: O modelo está esgotado em São Paulo?

Moacyr Servilha Duarte: São Paulo vai fazer a concessão do Rodoanel. Mas não tem mais muita coisa a fazer. A cobrança de pedágio dos usuários poupou um dispêndio governamental muito significativo. Foram quase R$ 30 bilhões em investimentos, recursos que foram poupados pelo governo. Se não fosse isso, provavelmente não teríamos essas estradas. Evidentemente no começo houve muito questionamento por parte dos transportadores. Mas eles reconhecem que a melhoria das rodovias foi fundamental para o setor.

No caso paulista, além do modelo ter permitido investimentos nas rodovias concedidas, o estado arrecadou recursos para outros investimentos. O Rodoanel Sul, por exemplo, praticamente foi pago pela outorga do Rodoanel Oeste. Também por parte do governo federal nunca houve essa retórica. Se não fosse o programa de concessões não teríamos hoje essas rodovias, responsáveis por grande parte do transporte de cargas que circula pelo país. E o custo disso para o desgaste do veículo?

GC: A perspectiva de investimento em ferrovias desfavorece o setor?

Moacyr Servilha Duarte: Não consideramos as ferrovias como adversárias. Ao contrário, as ferrovias e as rodovias são transportes que se complementam. A ferrovia não é adequada para transportar produtos de alto valor agregado por uma distância de 400 km. Nesse caso o caminhão é imbatível. Ele pega a mercadoria na porta da transportadora e segue até o seu destino final. Cada um tem seu nicho e elas são complementares. O que ocorre é que as ferrovias que existiam ficaram ultrapassadas. Agora já existe uma Ferrovia Norte Sul, uma Ferrovia Transnordestina, construídas com tecnologias mais avançadas. Mas são obras que levam tempo para serem feitas.

GC: Algumas concessões têm enfrentado dificuldades para deslanchar obras de seu programa.

Moacyr Servilha Duarte: As obras importantes não tiveram um problema de atraso. O que ocorre em alguns casos é que o licenciamento ambiental tem criado dificuldades. No caso da duplicação da Serra do Cafezal, a concessionária está fazendo obras nas duas pontas. Mas a obra do trecho central está parada por conta do licenciamento. A concessionária começa a empurrar, a criar uma situação para a resolução do problema. Tem problemas de desapropriação, de áreas de proteção ambiental. Mas ela tem de ser feita, por que está morrendo gente por lá. E aí também é uma questão de vontade política. Pois existe tecnologia nacional, experiência nacional de se fazer essas obras, como foi feito na Rodovia dos Imigrantes.

GC: E a seu ver, quais são os benefícios trazidos pelas concessionárias?

Moacyr Servilha Duarte: As empresas investiram em tecnologia de operação, como o sistema sem parar, os sistemas de socorro ao usuário implantados pela Dersa, mas aperfeiçoado pelas concessões. A tendência no futuro, como já ocorre na Europa, será instituir o pedágio urbano. Claro que ele tem uma natureza diferente das concessões rodoviárias. Mas é a tendência, e esse recurso arrecadado ser investido na melhoria do transporte coletivo. São Paulo já conta com uma frota de 5 milhões de veículos. Isso é inviável.

GC: É possível sonhar com o fim das barreiras de pedágio?

Moacyr Servilha Duarte: Será preciso evoluir nos sistemas de controle eletrônico, como tecnologias que propiciem a cobrança automática. Na Europa, há um sistema por GPS em que quando o cliente passa, paga. Ou ele paga à noite pelo que usou durante o dia. Na Alemanha, o usuário é cadastrado e o valor é debitado na conta. Se é de outro país, ao chegar na fronteira, o usuário compra o acesso. Mas isso requer sistemas evoluídos de controle. Sabe-se que 30% dos veículos em São Paulo não pagam o IPVA. Ou seja, alguns problemas precisam ser resolvidos, mas o pedágio urbano certamente é uma tendência das grandes cidades.